| INFORME DE FIEL DESCUBRE GRAVES ERRORES EN ESTUDIO DEL BANCO MUNDIAL (Resumen Ejecutivo) Un estudio reciente de economistas del Banco Mundial --"Keeping the Promise of Old Age Income Security in Latin America" por I. Gill, T. Packard y J. Yermo (Informe WB)-- evalúa las reformas previsionales encaradas en 8 países de América Latina durante la última década, a partir de la reforma chilena en 1981, proponiendo distintas modificaciones a los regímenes de capitalización existentes. Según se discute aquí, el Informe WB contiene serios errores conceptuales y de medición, de forma tal que la gran mayoría de sus propuestas y sugerencias, tácitas o explícitas, son infundadas y erróneas. 1. Baja cobertura El Informe WB carece de un enfoque integral en materia de cobertura previsional. A nivel conceptual, el cambio desde un sistema de reparto hacia uno de capitalización debería aumentar la cobertura porque mejora la correspondencia entre aportes y beneficios previsionales, incrementando así la participación voluntaria. Sin embargo, la cobertura también depende (negativamente) de la evolución de la presión impositiva sobre el empleo formal, de la situación social (pobreza, desempleo y composición de la demanda laboral, exógenos a la reforma previsional), del incremento en la edad de retiro, del aumento en los requisitos mínimos para acceder a beneficios previsionales, etc., aspectos que típicamente sufrieron cambios junto con las reformas y que, por si mismos, podrían explicar reducciones en la cobertura previsional. A pesar de ello, la evidencia empírica incluida en el Informe WB muestra que la reforma previsional tuvo un impacto positivo, pero pequeño sobre la cobertura, lo cual debió llevar a una conclusión menos pesimista que la expresada por sus autores. Tampoco se toma explícita y claramente en cuenta que el abuso de los sistemas de reparto previo a las reformas los tornaba inviables y por ende requería cambios que llevarían, ceteris paribus, a caídas en las tasas de participación, al reducirse los subsidios implícitos en dichos abusos. Por otra parte, tampoco se analiza lo ocurrido en países que mantuvieron dos regímenes distintos –capitalización y reparto–, tal como es el caso de la Argentina. De haberlo hecho, se habría advertido que el régimen de las AFJP, en un mismo escenario macroeconómico y social, fue relativamente más eficaz para lograr mayor cobertura previsional. 2. Comisiones elevadas de las AFP El Informe WB tiene una visión claramente negativa sobre las comisiones de las AFP. Sin embargo, la evidencia disponible no sostiene esta conclusión; en verdad, analizando la información incluida en el propio Informe WB se puede llegar exactamente a la conclusión opuesta. Existen varios problemas conceptuales y empíricos en el Informe WB. En varias partes se destaca la definición genérica de la industria de AFP como un oligopolio cartelizado, pero no se provee un análisis mínimo que permita llegar a esa conclusión. De hecho, según información proporcionada por la FIAP, en Argentina, Colombia, México y Uruguay la industria de AFP no ha despertado sospechas en las autoridades antimonopolio, mientras que en Chile las investigaciones realizadas no prosperaron. Las conclusiones del Informe WB, considerando sólo las participaciones de mercado de las dos AFP más grandes, sin verificar la estabilidad de las mismas, la existencia de rentabilidades anormales, etc., son fácilmente descartables. De hecho, un rápido análisis de algunos indicadores relevantes en varios países de la muestra estudiada por el Informe WB indica que éstos son inconsistentes con la hipótesis de mercados cartelizados, al menos de forma generalizada. Otra falencia conceptual deviene de no percibir la conveniencia de medir comisiones como porcentaje del salario sujeto a aportes (en vez de hacerlo como porcentaje del aporte) al comparar costos de administración previsional entre países y a lo largo del tiempo, ya que los determinantes del costo evolucionan con el salario medio de la economía, independientemente de cuál sea la tasa de aporte legislada. En cualquier caso, existen explicaciones plausibles sobre porqué las regulaciones características sobre las AFP llevan a que la competencia tenga un sesgo hacia un mayor gasto promocional en vez de menores comisiones, sin que ello obedezca a una cartelización ni perjudique necesariamente a los afiliados, que debieron ser tenidas en cuenta y discutidas por el Informe WB. Otro error es afirmar que, debido a la existencia de comisiones fijas en varios países, la mayor carga del costo de administración de las AFP recayó sobre los trabajadores de menores ingresos, confundiendo la incidencia porcentual (mayor para los ingresos bajos) con la incidencia absoluta (mayor para los ingresos altos) al ignorar que la estructura de costos de las AFP reconoce como determinante central el número de afiliados y no cuánto aporta cada afiliado. Por lo tanto, las comisiones que reflejen costos deberían ser más parecidas a valores fijos por afiliado que a un mismo porcentaje de salarios diferentes. Otro error evidente y grosero se comete al medir los costos de las AFP chilenas, computando “cumulated charge ratios”[1] superiores al 70% en los primeros años de la reforma y en torno al 40% más adelante, valores absolutamente inconsistentes con los charge ratios observados en cada momento del tiempo (también reportados en el propio Informe WB), típicamente por debajo del 20%. Recientemente, los autores del Informe WB han reconocido (muy parcialmente) su error respecto de los valores iniciales, pero, a pesar de ello, insisten erróneamente en la validez de sus conclusiones cualitativas. El reporte sobre la evolución de las comisiones en Chile y Argentina, eligiendo arbitrariamente el período de evaluación y midiendo las comisiones como porcentaje del aporte a pesar de haberse dado fuertes cambios en las tasas de aporte reguladas en Argentina, y pretendiendo generalizar sus observaciones a todos los países de la muestra, es claramente erróneo y muestra además un sesgo analítico anti-reforma en los autores del Informe WB. El análisis del caso de Bolivia, destacado como el más barato en el Informe WB y luego referido implícitamente como un ejemplo válido a explorar en futuras reformas en la región, es particularmente llamativo por el manejo deficiente y superficial de la información relevante, resultando en una fuerte subestimación de las comisiones aplicadas allí (entre otras omisiones, el Informe WB no contabiliza la comisión sobre los fondos acumulados, que actualmente representa aproximadamente un 90% de la comisión sobre aportes que sí se reporta). Algo similar ocurre con Suecia, otra reforma modelo para el Informe WB, donde los menores costos de administración que el Informe WB supone resultan de haber centralizado ciertas actividades de las AFP han sido puestos en duda por estudios recientes. También es llamativo que se afirme que las comisiones de las AFP son elevadas en función de la comparación con las comisiones de los fondos mutuos, cuando de hecho la evidencia que el propio Informe WB provee permite concluir exactamente lo opuesto: en Chile las AFP tienen comisiones muy inferiores a los mutual funds , y los cargos de los equity funds de Brasil son mucho mayores que las comisiones –equivalentes sobre el fondo acumulado– vigentes en las AFP de cualquier país de América Latina. En resumen, en materia de medición de costos del sistema de AFP, el Informe WB comete todo tipo de error posible, derivados de la falta de un marco analítico para comparar y predecir la evolución de comisiones sobre aportes, sobre fondos, etc., que permita evaluar estructuras tarifarias según fuesen las estructuras de costos de las AFP, y que lleve a reflexionar sobre el impacto de dichas estructuras en la dinámica competitiva y las barreras a la entrada. 3. Elevado riesgo de confiscación del ahorro previsional por el Estado. Esta conclusión se deriva de la observación de la crisis de la deuda pública de Argentina, por la cual cayó el valor de las carteras administradas por las AFJP. Sin embargo, el default argentino significó que la rentabilidad anual real promedio del sistema de AFJP al cabo de 10 años de existencia baje del 9% al 7.1%, lo cual (proyectado para 30 años de aportes con igual rentabilidad que la histórica) igualmente genera beneficios previsionales altamente superiores a los del régimen de reparto que aún existe en Argentina, cuyas prestaciones futuras también cayeron como producto de la reducción del salario real post-crisis de los años 2001 y 2002. Si la conclusión del Informe WB hubiese sido que el riesgo de confiscación no se elimina simplemente por instaurar un régimen de capitalización, la misma sería correcta, pero un análisis imparcial requiere también indicar que el caso de Argentina muestra que tal expropiación (explícita o implícita a partir de una menor tasa de retorno sobre los aportes realizados) es mucho menor que en el pasado y que la sufrida por los afiliados al régimen de reparto (aún antes de tal crisis), dos observaciones no realizadas en el informe analizado. 4. Resultados fiscales peores que los esperados El Informe WB muestra que la solvencia fiscal mejoró mirando dos medidas: el valor actual de la deuda implícita en los sistemas de reparto, que se redujo luego de las reformas, y el valor de la deuda explícita que se acumularía después de 2001. Aquí se mide lo que ocurrió luego de la reforma y se compara con el hipotético caso de un reparto sin reforma. En 7 de los 8 países la reforma implica menos endeudamiento acumulado del Estado para 3 años de corte simulados (2010, 2020 y 2050), pero posteriormente el informe califica estos resultados porque la implementación de la reforma puede haber subestimado algunos problemas. Los ejemplos son los fraudes que se dieron en Bolivia y alguna subestimación de los costos de transición en Chile. Lo que no dice el Informe WB es que la simulación del reparto también es ideal y no hay ninguna razón para pensar que los fraudes no hubieran ocurrido de igual o peor manera si hubieran continuado los sistemas viejos. Respecto de la relación entre la reforma y el crecimiento (que de ser positiva mejoraría la solvencia fiscal para una política fiscal dada) nuevamente la evidencia incluida es positiva para la reforma al citar el trabajo de Corbo y Schmidt Hebbel. No se muestra otra evidencia empírica que apunte en sentido contrario pero se critica a este trabajo porque se necesitarían tres pasos para que la reforma mejore el crecimiento: a) que aumente el ahorro, b) que el nuevo ahorro se transforme en más y mejor inversión; c) que la inversión aumente el producto. Luego, al analizar el cumplimiento de estos 3 pasos, el Informe WB es altamente crítico o escéptico, cayendo a tal fin en una contradicción lógica (sobre la relevancia o no de la “hipótesis de equivalencia ricardiana”) y en omisiones de estudios teóricos y empíricos relevantes para la región que sustentarían una conclusión favorable al impacto de las reformas previsionales sobre el ahorro y sobre el crecimiento (un ejemplo es la evidencia empírica incluida en uno de los documentos de apoyo del Informe WB llamativamente omitida en el documento principal) . Un último punto se refiere al costo fiscal de transición que crean las reformas. Posiblemente esta conclusión esté basada en el caso argentino. Pero una lectura adecuada del mismo muestra que la reforma en sí tuvo poco que ver con la crisis de deuda desatada en 2001/2002: el déficit acumulado que produjo la reforma previsional de 1994 fue de sólo 4 puntos del PBI, mientras que la deuda pública argentina aumentó del 36% del PBI en 1994 al 54% en el año 2001. En resumen, el Informe WB adelanta una opinión favorable de la reforma en cuanto a la solvencia fiscal para luego cuestionarla por costos de transición mayores a los esperados, menor relevancia de la deuda actuarial implícita en los sistemas de reparto, dudoso impacto sobre el ahorro y la inversión, y problemas de liquidez para el gobierno, a pesar de que el propio informe provee evidencia estadística contraria a estos cuestionamientos. 5. Propuestas del Informe WB. Debido a las deficiencias del análisis, las propuestas del Informe WB no tienen sustento. Dos de ellas, sin embargo, merecen comentarios particularmente negativos. Primero, la propuesta de transformar el ahorro individual (autoseguro) para la vejez en un pooling para cubrir el riesgo de falta de ingresos en la vejez, se basa en un razonamiento teórico altamente cuestionable, por la dudosa relevancia de las dimensiones consideradas y la notoria importancia de las dimensiones omitidas. Por ejemplo, un aspecto central para definir el auto-seguro es el grado de control individual o información privada sobre el riesgo (que dan lugar a problemas de “riesgo moral” y “selección adversa”, respectivamente), mencionados en otras partes del Informe WB pero sin ningún efecto práctico para modificar o condicionar su prescripción. Segundo, reconocer –como hace el Informe WB– que un tope (“cap”) sobre las comisiones es un mecanismo efectivo para su reducción, es un grueso error, no sólo conceptual sobre porqué y/o cuando se justifica económicamente la regulación de precios, sino también empírico, a partir de la propia evidencia que el Informe WB tuvo a su disposición. En síntesis, cabe esperar que las adaptaciones que en el futuro se propongan a las reformas previsionales realizadas en las últimas décadas en la región tengan un sustento mucho más sólido que el provisto por el Informe WB. Caso contrario, difícilmente se acierte el camino. FUNDACION DE INVESTIGACIONES ECONOMICAS LATINOAMERICANAS ___________________________________________________________________________________ [1] El “cumulated charge ratio” se define en el informe del WB como “the ratio of the accumulated balance that the charges by themselves would have generated had they been added to the sum of the accumulated balance resulting from the actual contributions and the charges (had they been invested)”. Así, para el primer año, por ejemplo, una comisión del 2.5% del salario representa un charge ratio de aproximadamente el 20%, considerando en el denominador la suma del aporte del 10% y la comisión del 2.5%.
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