Propuesta de
Reforma
Educacional

José Piñera

Gabriela Mistral, quizá la más notable de las profesoras chilenas y sin duda la más visionaria, escribió: "Me parece una calamidad el Estado docente, especie de trust para la manufactura unánime de las conciencias. Algún día los gobiernos no habrán sino de dar recursos a las instituciones y los particulares que prueben su eficacia en la educación...También pesó sobre mí el Estado docente, centurión que fabrica programas y que apenas deja sitio para poner sabor de alma".

Propongo esta reforma educacional porque la llave de la creación de riqueza en el siglo 21 será el cultivo de la inteligencia y el conocimiento humano:

a) Establecer la más amplia libertad para proveer educación básica, media, técnica y superior, y la libertad de programas de estudios, eliminando toda intervención del gobierno en este campo.

b) Transformar el Ministerio en una Superintendencia de Educación con profesionales de primer nivel, escogidos sin discriminación alguna, que evite todo fraude o uso malicioso de los subsidios estatales, y subcontrate en el sector privado pruebas de calidad educacional.

c) Licitar de manera transparente las actuales escuelas municipales, incentivando a los propios profesores a participar, y otorgar subsidios para la capacitación de directores y profesores.

d) Entregar una "chequera educacional" a cada familia chilena por cada hijo e hija en edad escolar para que pueda pagar, total o parcialmente, la escuela que libre, informada y responsablemente elija para ellos.

e) Derogar el Estatuto Docente y establecer que los profesores se rijan por las mismas leyes laborales del resto de los chilenos.

f) Utilizar el actual presupuesto de educación, como también una fracción relevante de los 20.000 millones de dólares que ha acumulado el Estado chileno, para financiar un nivel de esa “chequera” coherente con el nivel que ha alcanzado la economía nacional, y solventar los gastos que pueda requerir la “economía política” de la transición, entre ellos capacitar en el exterior a miles de profesores cada año.

Estos principios, que son similares a los del exitoso sistema de AFP, conducirían a una competencia virtuosa por elevar la calidad educacional y capturar a las familias-clientes. El valor de la chequera educacional, basado en la rentabilidad social bien medida de la educación, sería un barómetro de la importancia que la sociedad le asigna a la calidad de la educación, y un elemento determinante para alcanzar el nivel de capital humano y desarrollo de países como Australia o España.

Esta reforma produciría una verdadera revolución del sector educacional, como la que ha tenido lugar en los últimos 30 años, con resultados espectaculares, en todos los sectores liberalizados del país. La flexibilidad inherente de la empresa privada permitiría incorporar, sin demora, los fabulosos avances tecnológicos que están ocurriendo en el mundo y ponerlos al servicio de elevar la calidad de la educación de los niños y jóvenes chilenos.

Las discusiones de remuneraciones se darían al interior de cada escuela entre los profesores y los dueños, y se hablaría de productividad, capacidades individuales bien evaluadas, y resultados docentes. Los mejores profesores ganarían más que los malos profesores, y sería ese un incentivo poderoso para mejorar la calidad de las clases y el perfeccionamiento docente. No habría paros nacionales que sólo dañan a los niños pobres. Los educadores que sean capaces de retener a los mejores profesores, pagándoles sueldos que reflejen su verdadero aporte y tratándolos con dignidad, tendrán las mejores escuelas. Seguramente todas con banda ancha y acceso a bibliotecas virtuales y técnicas educativas modernas. Los padres se darán cuenta. Esas escuelas se expandirán para atender al incremento de alumnos. Otras cerrarán. Habrá una competencia entre investigadores y expertos por desarrollar diversas pruebas que midan lo mejor posible la "calidad educacional" de cada escuela. Todos los resultados estarán en Internet, por escuela, por barrio, por comuna. Se crearán empresas privadas clasificadoras de escuelas, como las que evalúan el riesgo financiero. Con ley antimonopolios extensiva a este campo y plena transparencia financiera y de instalaciones de cada escuela.

Sería un nuevo mundo educacional. Del paradigma del Estado Docente del siglo 20 al paradigma de la Sociedad Docente que requiere el siglo 21. Y que merece, necesita y puede lograr el nuevo Chile. Mil voces me dirán: es imposible, es un sueño. Primero, soy testigo de que han habido otros sueños que se han hecho realidad en este maravilloso Chile. Segundo, como escribiera el poeta Carl Sandburg: “Nada sucede si no es primero un sueño”.


II. FUNDAMENTOS

Chile fue pionero en América Latina en realizar una profunda y coherente revolución económica y social anclada en los valores de libertad y responsabilidad individual. Eso ha hecho que nuestro país, por primera vez en su historia, tenga el mayor ingreso por habitante del continente y que hayamos cruzado el umbral de amistad cívica que asegura la paz entre nosotros.

No obstante, hay una tarea pendiente: una verdadera reforma educacional que eleve radicalmente su calidad. Ella es urgente, en primer lugar, porque en el siglo XXI la calidad de la educación será el factor económico más importante en el desarrollo de los países. Es bien sabido que estamos viviendo una revolución tecnológica extraordinaria, basada en el conocimiento humano, y, por lo tanto, los países más competitivos y más prósperos serán aquellos que sean capaces de organizar su sociedad para poder tener los mejores sistemas que estimulen el capital humano y especialmente la educación.

En segundo lugar, porque quizás el desafío más grande que nos queda como país es resolver de una vez por todas el problema de la pobreza. La pobreza ha existido siempre en la humanidad. Eso ha sido motivo de inquietud y de tristeza para toda persona decente, que se da cuenta de que alguien que está en la miseria no puede vivir con dignidad. Pero hoy la pobreza es realmente indignante porque existe la manera de eliminarla. La pobreza no es como el cáncer, para el cual no hay, todavía, remedio. En las últimas décadas se ha comprobado que existe una fórmula para derrotar la pobreza, basada en el crecimiento económico que genera una economía de libre mercado, en los mercados de trabajo flexibles que generan leyes laborales que permiten el pleno empleo, y en una educación de calidad.

Chile ha avanzado enormemente en los dos primeros aspectos para eliminar la pobreza. Producto de profundas reformas económicas --sin duda la transformación más importante que ha realizado Chile en su historia para eliminar la pobreza-- el país fue capaz de crecer al 7% anual durante más de una década, y, aunque erradas decisiones del gobierno han desacelerado ese ritmo en los últimos diez años, se puede volver a ese dinamismo en el futuro con políticas públicas óptimas. Asimismo, las leyes laborales que rigieron hasta 1990 hicieron posible que todo trabajador tuviera un empleo, situación fundamental para poder salir de la pobreza, y también se puede volver a ellas revirtiendo los retrocesos de los últimos 17 años.

Sin embargo, todavía falta una verdadera reforma educacional que haga posible que aquellas personas que están empleadas –gracias a mercados laborales libres y a un crecimiento económico acelerado-- tengan una productividad tal que les genere una remuneración que les permita vivir con dignidad. Asimismo, con gente así educada Chile será mucho menos vulnerable a las oscilaciones propias de una sociedad libre y un mundo cada vez más globalizado.

¿Qué sucede en educación?

Las cosas claras: la educación gubernamental chilena es un desastre. Incluso ello debilita a la educación privada, al restarle competencia a todo el sistema. Hace un tiempo, un ministro de Educación sostuvo que más de la mitad de los alumnos que salen de la educación básica chilena no son capaces de comprender lo que leen. Si alguien no comprende lo que lee, ¿cómo podemos hablar de educación? Existen múltiples estudios que comprueban esta situación. Un ejemplo, entre muchos. En un estudio del CEP titulado “El futuro en riesgo” acerca de los textos que se entregan en las escuelas chilenas, se sostenía que un niño chileno lee ocho veces menos en su educación básica de lo que lee un niño alemán, y en textos malos, que no le provocan ningún interés en aprender castellano, matemáticas, ni los elementos esenciales para poder desenvolverse en sociedad.

Esta es la realidad, pese a que Chile ha avanzado mucho en materia de cobertura educacional, lo cual es un mérito de muchos gobiernos de muy distinto signo, y pese a meritorios avances puntuales, como la introducción de nuevas técnicas educacionales. Pero como ha sostenido el mismo Steve Jobs, fundador de Apple, aumentar las computadoras en los colegios es un avance, pero no es la solución per se: "Yo soy la persona que ha regalado más computadores en Estados Unidos. Sin embargo, creo que no es la solución, me he equivocado. El problema está en la gestión de las escuelas, está en los sindicatos de profesores, está en la pésima administración de los currículums y en la manera como se enseña".

En mi último libro, Fundamentos de la Ley Constitucional Minera (Economía y Sociedad Ltda., 2003), sostuve que durante el siglo XX se dio un enorme enfrentamiento acerca de cómo producir la riqueza que tenía el suelo chileno. Fue un enfrentamiento entre dos grandes concepciones doctrinarias. Una de las cuales culminó con la Reforma Agraria, bajo la hipótesis de que no era importante quién tuviera la propiedad de la tierra. Todos sabemos en la tragedia económica, social y política que terminó el experimento de la Reforma Agraria. Ella llevó, por supuesto, a una serie de otras políticas en la misma dirección, incluso a la expropiación de todos los derechos mineros en Chile.

Veinte años después, la Ley Constitucional Minera estableció un sólido derecho de propiedad en este sector crucial para la economía chilena. Fue una concepción totalmente opuesta a la de la Reforma Agraria. Los resultados han sido elocuentes.

Por lo tanto, en el siglo XX estas dos concepciones se enfrentaron y de los dos experimentos, uno fue claramente exitoso mientras que el otro fue un fracaso. Creo que en el siglo XXI, veremos lo mismo en el campo de la educación. Pues la visión que impera hoy en la educación chilena, aquella del Estado Docente, es hija de la visión que produjo la Reforma Agraria: es una visión en la cual el gran educador es el Estado.

Ahora bien, es más grave que el Estado produzca un servicio tan complejo y de tanta trascendencia en la formación de la juventud como la educación, a que produzca un cuasi “commodity” como el acero. Por supuesto que soy partidario de que ambas cosas sean producidas por el sector privado, pero prefiero una fábrica de acero estatal a que existan más de diez mil escuelas en Chile administradas por el gobierno de turno.

En la década del ´80 se realizó un enorme esfuerzo para traspasar la administración de las escuelas estatales desde el ministerio del ramo a los municipios; pero los municipios son parte del sistema político nacional. Si bien teóricamente existe una subvención a cada escuela en relación con la asistencia de los alumnos (un subsidio a la demanda), el municipio también asigna discrecionalmente recursos extras del presupuesto municipal. Así se debilita el incentivo para que las mejores escuelas se expandan más, y casi no hay castigos a las escuelas malas para que se reduzcan. Es casi imposible que un municipio cierre una mala escuela, pues eso implica el despido o la reasignación de profesores. Para peor, en 1991 se aprobó una ley --el "Estatuto Docente"-- que fue un retroceso extraordinario para la educación chilena, porque impidió toda flexibilidad en materia laboral docente, aparte de introducir una uniformidad por la mediocridad. El Estatuto Docente está produciendo un gran daño a los niños chilenos, porque no hay competencia en la educación pública, no hay incentivos a los profesores; porque los directores de escuela tienen muy poco que decir en la manera cómo se manejan las escuelas, y porque los textos son provistos centralmente.

Por lo tanto, el quid del problema no es sólo el nivel de los recursos para la educación. Desde ya, estos recursos crecieron mucho en la década del 90 sin un cambio apreciable en la calidad.

Cada vez que un sistema social o económico falla de manera tan dramática como está fallando la educación chilena hay una causa fundamental, aparte de haber muchas causas secundarias. La causa fundamental en este caso es que las escuelas municipales no tienen dueño y, por lo tanto, no hay estímulos potentes para mejorar su gestión y calidad docente. En las escuelas municipales los directores no tienen incentivos para producir educación de la mejor calidad posible, para competir con otras, para aumentar el cupo educacional, para subirle el sueldo a los mejores profesores y bajárselo a los malos profesores, para echar a los pésimos profesores. Todo eso no existe.

En Chile convive el sistema de pensiones privado en que el Estado ejerce una regulación general, pero que está administrada por el sector privado, con este otro mundo de la educación estatal. Basta entrar a una AFP y a una escuela municipal para que la diferencia sea evidente. La solución del problema previsional no fue llenar de computadores la Caja de Empleados Particulares, o construir más sucursales ni hacer trabajar más horas a los empleados. La solución a un problema estructural debe ser una reforma integral.

Mi propuesta es hacer una profunda reforma educacional, de la envergadura de la que fue la creación del sistema de AFP. Esa reforma tiene que lograr que las escuelas tengan dueño, o sea, que sean privadas. Las escuelas municipales podrían ser entregadas a empresas educacionales formadas por sus propios profesores (en comodato, en arriendo, etc.) y, si algunos de ellos no quisieran, a empresarios privados, con o sin fines de lucro. Así surgirían decenas de miles de empresarios medianos y pequeños que tienen una vocación educacional o que creen que este es un sector en donde pueden hacer una contribución valiosa en busca de una legítima utilidad, regulada por la competencia del mercado y la fiscalización rigurosa del Estado.

Además, debe derogarse el Estatuto Docente y los profesores deben estar regidos por las mismas leyes laborales que rigen para todos los trabajadores de Chile. Deben tener protegidos sus derechos, pero debe haber flexibilidad laboral. Por ejemplo, un director de escuela debe tener la opción de remunerar a un profesor con una renta variable dependiendo de los resultados que tenga su curso.

El rol del Estado en la educación sería, en primer lugar, dar un subsidio directo a todas las familias chilenas. Eso es lo que se llama el sistema de los "cheques educacionales" (“vouchers”). Sería deseable que se entregara a cada familia una cuponera con diez cheques mensuales por hijo e hija, para que los padres los lleven mes a mes a la escuela, sintiendo así que tienen el derecho a exigir una buena educación. Así el padre de familia puede elegir la escuela que quiere para su hijo. Posteriormente las escuelas canjean el cheque por recursos monetarios. Creo firmemente que toda familia chilena, si hay algo que puede elegir bien, es una escuela mejor o peor para sus hijos. Quizás no puede elegir en otras materias inmensamente más abstractas, pero sí en cosas muy cercanas a su vida, como la educación. Por lo tanto, si hay una escuela mala, los padres podrán retirar a sus hijos y llevarlos a otra con el bono educacional.

¿Y cuánto se le pagará a los profesores? Lo que cada escuela negocie con ellos. Con el subsidio actual de $ 30.000 mensuales, si cada profesor tiene una clase de 30 alumnos, cada clase genera $ 900.000 al mes. Si suponemos que hay un 30% de gastos generales de la escuela, ese profesor de educación básica podría ganar $630.000 mensuales en promedio. 

Incluso podría haber una batería de subsidios específicos para contribuir al éxito de este proceso, especialmente durante el período de transición. Un "cheque" para comprar textos educacionales, un "cheque" para transporte escolar, de manera que los padres puedan optar entre un grupo mayor de escuelas, porque de otra manera algunos padres podrían elegir sólo entre las escuelas que están cerca de las casas, un "cheque" para que directores se entrenen en técnicas de gestión de empresas. En fin, hay múltiples detalles técnicos que no cabe presentar aquí y otros que deben discutirse y mejorarse entre expertos. Con la experiencia acumulada en las grandes reformas que se hicieron en la década del 70 y 80, este es un desafío perfectamente posible de enfrentar.

Por supuesto, el Estado tiene que fiscalizar este sistema. Creo en los mercados libres, pero también en la transparencia y en la competencia. El Ministerio de Educación debiera dejar de ser un ministerio lleno de burocracia, y transformarse en una "superintendencia" técnica de educación, cuya principal tarea sea fiscalizar y licitar pruebas nacionales de calidad educativa. Las universidades —chilenas y extranjeras-- debieran postular a licitaciones para que hubiera no solamente un SIMCE, sino que varios distintos, y todos con resultados de conocimiento público (ahora con la posibilidad de colocarlos en Internet y accesibles desde todo hogar conectado). Así se irían prestigiando las escuelas que son mejores. Esto generaría una explosión de creatividad de las escuelas. Para diferenciarse, algunas se concentrarían en enseñar bien inglés o computación. Otras les asegurarían a los padres que los sábados y domingos estarían abiertas para que se pueda usar la biblioteca o los computadores. Sólo la competencia con transparencia puede elevar radicalmente la calidad de la educación chilena.

Esto es un imperativo moral, porque los hijos de casi todas las autoridades políticas están en colegios privados. Los que se educan en las escuelas municipales son los hijos de los trabajadores chilenos. Esta es una reforma que se debe hacer por un imperativo fundamental de justicia y para poder realmente eliminar la pobreza en Chile.

Esta reforma requiere una nueva concepción del rol del Estado y de la sociedad. La sociedad tiene una obligación con la educación, pero la sociedad como un todo. Hoy hay extraordinarios experimentos educacionales en el sector privado. Existen escuelas que manejan personas animadas por una real vocación, por amor a la educación, que son muy buenas, pero son ejemplos pequeños. Tenemos que transformar todas las escuelas de Chile.

Algo que puede confundir el debate --por lo que quisiera hacer una aclaración-- es que una cosa es eliminar la pobreza (que es el gran objetivo que debemos plantearnos), y otra distinta es igualar la distribución del ingreso o reducir lo que se llama la desigualdad económica. Son dos elementos muy distintos y hay una enorme confusión en la discusión pública respecto a esto.

Cuando un Presidente sostiene que "si el veinte por ciento de altos ingresos se lleva el sesenta del producto, nunca vamos a superar la pobreza", está confundido. Nadie se lo "lleva", ellos se lo "ganan". Lo que pasa es que hay un veinte por ciento en Chile que produce el sesenta por ciento de la riqueza nacional y, por lo tanto, los ingresos son concordantes con lo que produce. Entonces lo que tenemos que hacer es tratar de que el veinte por ciento que está en el otro extremo, que "produce" sólo el tres por ciento de la riqueza nacional, produzca más para que se pueda "llevar" más. El desafío en último término es elevar la productividad a los sectores pobres. La manera de eliminar la pobreza, entonces, es elevando radicalmente la calidad de la educación.

Indudablemente, en toda sociedad libre, va a haber desigualdades de ingreso y no hay nada de malo en que así sea siempre que ellas deriven de la capacidad productiva de las personas. Estoy absolutamente en contra de desigualdades de ingreso que nacen de obtener ventajas del Estado, lo que fue una larga tradición chilena. Esas desigualdades son injustas y poco éticas. También hay que rechazar y evitar las desigualdades económicas que nacen del abuso de posición de mercado, que pueden ejercer empresarios, profesionales, incluso trabajadores, porque hay personas en todos los niveles que, cuando tienen algún grado de poder monopólico, ejercen un abuso. Para eso tenemos que fortalecer nuestro sistema legal, para que todos seamos de verdad iguales ante la ley. Para eso debemos tener una regulación del Estado efectiva, inteligente, que fortalezca al mercado, pero que impida todo tipo de abuso.

También es necesario introducir el concepto de “la pluralidad de jerarquías” en nuestra sociedad. Hay personas que podrán ser muy ricas, hay otras personas que podrán ser grandes servidores públicos, otras que podrán ser grandes poetas. Nadie es mejor que otro simplemente porque tiene más dinero. Las personas no valen por lo que tienen, sino por lo que son, por su búsqueda de la excelencia, por su amor al trabajo bien hecho, por su integridad. Creo que esto es importante destacarlo porque al parecer, se está olvidando en Chile, y una cosa es ser partidario de la libertad integral y de los mercados libres, y otra muy distinta, la de aceptar como jerarquía fundamental de nuestra sociedad para el siglo XXI exclusivamente la que proviene del dinero.

Si comprendemos la diferencia entre pobreza y desigualdad, creo que vamos a poder limpiar y racionalizar el debate público y avanzar en muchas modernizaciones, especialmente en la modernización definitiva de la educación chilena.

Algunos dirán: "Pero una reforma de esta envergadura, en estos tiempos, no se puede hacer". Sostengo que esta reforma se puede hacer, pero, como toda obra grande en la vida, requiere de verdadero liderazgo.

La revolución económica chilena se hizo porque hubo realmente la voluntad de innovar y de hacer las cosas que eran correctas para Chile. A muchos nos inspiraba esa motivación por la excelencia que tan bien refleja este poema de T.S. Eliot, “¿para qué construir un camino si no conduce a una catedral?”.

El liderazgo consiste en atreverse a hacer lo que es correcto para el país, aunque sea inicialmente impopular o riesgoso. Por supuesto que si se quiere permanecer en la vida pública hay que tratar de que lo que es correcto sea también popular, y eso exige un esfuerzo de educación cívica y comunicacional persistente e importante. Pero aun así, siempre habrá un riesgo al dar un paso adelante del resto. Quizás, incluso después de todas las explicaciones, la ciudadanía no considere positiva una iniciativa. Sin embargo, el que tiene una posición de liderazgo en la sociedad --y puede ser a nivel de Presidente, de ministro, de líder de opinión pública-- tiene que postular lo que cree correcto y no, insisto, lo que saca aplausos en los titulares de la tarde, es aprobado por los ubicuos “focus groups”, o suma puntos en las encuestas de la semana siguiente.

Una propuesta como esta no se inscribe en los ejes actuales de la política contingente. Esta propuesta puede ser abrazada por personas que pueden tener visiones muy distintas de lo que ha ocurrido en el pasado en Chile, siempre que coincidan con un proyecto futuro de país marcado a fuego por los valores de la libertad y la justicia.

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Nota sobre pobreza y desigualdad. 

La clave está en comprender que es imposible lograr un país sin pobres y sin ricos (entendiendo por "ricos" personas con altos ingresos logrados en el mercado). El crecimiento acelerado que elimina la pobreza también recompensa a los más productivos con mayores ingresos, creando "ricos". Por otra parte, las políticas públicas que intentan eliminar a los ricos crean inevitablemente un país de pobres, ya que ellas tienen que expropiar los ingresos de los sectores más trabajadores, innovadores y dinámicos y limitar las libertades personales en tal grado que debilitan mortalmente los estímulos claves del crecimiento. La igualdad de ingresos y patrimonios sólo se puede lograr dentro de la pobreza (y el totalitarismo, como en Cuba). 

Un estadista debe tener el coraje para explicarle a la ciudadanía que para lograr un país sin pobres se debe aceptar, incluso valorar, un país con ricos, siempre que esa riqueza provenga de logros en un mercado competitivo y no de subsidios estatales, abuso de posiciones monopólicas, fraude o corrupción. Y una sociedad madura es aquella que acepta una pluralidad de jerarquías, limitando el prestigio de la riqueza a su justa dimensión y reconociendo que hay otras jerarquías tan o más valiosas.

Es errónea la noción de que el crecimiento económico, si bien está eliminando la pobreza, aumentaría la "desigualdad". Lo probó la evolución, durante el período de alto crecimiento 1987-96, de los ingresos autónomos de los hogares (no incluyen los subsidios sociales del Estado y, por lo tanto, subestiman el mejoramiento efectivo de los más necesitados). El promedio de ingreso del quintil más pobre subió un 61% el período 87-96, de $52.276 a $84.173 (todas las cifras son oficiales y expresadas en pesos del mismo valor de noviembre de 1998). Mientras el promedio de ingresos a nivel país subió en un 58,5%, los del quintil más rico subieron en un 56%, de $800.182 a $1.249.466. Las cifras demuestran, entonces, que los ingresos de todos los hogares suben en porcentajes importantes, y aquellos de los hogares más ricos lo hacen a un ritmo inferior al promedio y al del quintil más pobre. 

Si la desigualdad de ingresos entre el quintil más rico y el más pobre es medida como el cuociente entre tales ingresos promedios, la desigualdad también disminuyó en este período, ya que el cuociente desciende desde 15.3 en 1987 a 14.8 en 1996 (reflejo del hecho de que los ingresos del quintil más pobre crecieron en un 61% versus el 56% del quintil más rico). 

Se requiere una definición alambicada de desigualdad, como brecha absoluta de ingresos, para poder llamar "desigual" el crecimiento del período 1987-96, ya que esa brecha aumentó desde $ 747.906 a $ 1.165.293 (diferencia aritmética entre los ingresos promedios del quintil más rico y el más pobre). Una definición así es más pariente de la envidia que de la equidad. 

Aunque en un texto clave del igualitarismo -"A Theory of Justice" (1971)- el filósofo John Rawls sostuvo que "una política que beneficia a toda la raza humana excepto a una persona no debe ser adoptada (incluso si esa persona no es dañada por la política), porque esa sería una 'injusta' distribución de los beneficios de esa política". esa equivocada conclusión fue refutada brillantemente por Robert Nozick en "Anarchy, State and Utopia" (1974) y por Thomas Sowell en "Knowledge and Decisions" (1980). 

Es un hecho entonces que la revolución de libre mercado ha sido la causa principal de la dramática reducción de la pobreza en Chile. 

© José Piñera